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电力交易机构为何难“独立”

作者:卢彬 来源:中国能源报 时间:2020-03-25 浏览:
      国家发改委、国家能源局日前印发《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》(下称《意见》),明确了加快电力交易机构独立规范运行的任务要求,并提出2020年底前,区域性交易机构要和省(自治区、直辖市)交易机构的股权结构进一步优化、交易规则有效衔接,要与调度机构职能划分清晰、业务配合有序。

电力交易机构独立规范运行是行业关系的焦点话题。在2015年新一轮电改确定的“三放开、一独立、三强化”的总体思路中,“一独立”即为“推进交易机构相对独立,规范运行”,这也被认为是体现电力市场公平规范运行的核心措施之一。换言之,《意见》出台标志着电改向总体目标迈出了一大步。《意见》给出的改革重点和路径是什么样的?建立独立规范运行的电力交易机构的难点在哪?又将如何实现?

股份制改造意义何在?

2019年的最后一天,北京电力交易中心举行增资协议签约仪式,共引入10家投资者,新增股东持股占比30%。国家电网公司相关负责人表示,愿以交易机构股改为契机,与股东方在优化电力交易机构治理结构、营造公平竞争的电力市场环境等方面进一步加强互信合作、实现共赢。

股份制改造是《意见》提出的推进电力交易机构独立规范运行的六项重点任务中唯一明确时间节点的一项。《意见》要求2020年上半年,北京、广州两家区域性交易机构和省(自治区、直辖市)交易机构中电网企业持股比例全部降至80%以下,2020年底前电网企业持股比例降至50%以下。

股份制改造究竟能为电力交易中心的独立规范运行带来怎样的贡献?中国社会科学研究院财经战略研究院副研究员冯永晟表示,交易机构股份制改革的直接作用是投资主体多元化。从公司治理角度来看,投资主体的多元化有利于改革治理结构和运营模式,“但这有个前提,即要明确交易机构的经营目标及其在电力市场中的功能定位。”

“电力交易机构业务给投资者的利润回报空间在哪里呢?相比服务费、会费这些‘蝇头小利’,投资者的热情可能来自于电力交易机构的‘权利’。”冯永晟直言,目前来看,要做到真正的独立运行难度很大,“如果电力交易机构可以真正做到独立运行,那么就不会有这么多投资主体想要参与其中。投资者进入电力交易机构,至少可以避免被‘歧视’的风险,从而在电量交易中取得某种优势地位。从这个角度来说,股份制改革会改善电量交易的公平性,但很难从根本上解决独立运行这一问题。”

究竟如何“独立”?

股东数量的增加,对电力交易中心的治理来说无疑是一个进步,但投资主体的多元化并不能直接与“独立运行”划等号。“况且,所谓‘独立’‘规范’本身就是模糊的概念。”冯永晟指出,“独立的参照系是什么?评价是否规范的标准又是什么?回答这些问题需要顶层设计的统领,以及改革重点任务之间的协调。”

对此,一位不愿具名的电力行业专家认为,电力交易机构的独立规范运行,并不是仅仅指向电网企业,而是所有的市场主体,任何一个市场主体都不应该具有干预电力交易机构行使职能的能力。

“电力交易机构的独立规范运行需要经过复杂的系统性思考:如何避免把电力交易机构设计为电网企业的计划部门;电力现货交易中如何处理调度机构和电力交易机构的职能关系;各个股东如何不影响电力交易机构职能;电力交易机构的监管如何落到实处、落到责任单位;如何保证电力交易机构成为其他市场主体的‘服务员’而非主管部门。电力交易机构与电网、调度、股东、监管、市场主体这‘五大关系’,都值得研究与思考。”该专家称。

真正“独立”的电力交易机构应具备何种特质?冯永晟指出,信息公开是任何一个高标准电力市场都应该具备的基本条件。前述专家也表示,在一些国家,电力交易机构与股东交换的任何涉及市场交易的文件,都必须向市场主体无条件公开。“即使进行了名义上的人、财、物分离,如果电力交易机构运行的内部相关制度不是按照向市场管理委员会负责、为市场主体服务的原则来设计,那么独立规范运行就仍将是一句空话。”

“现货”市场建设是关键

新一轮电力体制改革2015年正式启动至今,已经迎来第六个年头。无论是售电侧改革还是输配电价改革都取得了较大进展,但为何时至今日,电力交易机构的独立规范运行改革才姗姗来迟?

“电力交易机构独立规范运行是交易发展的结果,而非前提条件。”前述专家指出,2015—2018年,电力市场化交交易比例低、市场相对不活跃,而2019年国家放开全部经营性发电计划,市场化改革的信心在行业内逐步增强,“在这种环境下,市场主体开始更加重视市场化交易,规划、运营的各项制度开始调整,那么电力交易机构独立规范运行的初步结果就水到渠成了。”

该专家指出,电力现货市场建设推进过程中看似“惹出”很多麻烦,核心原因在于,电力现货市场建设才是电力市场化的门槛。“跨越这道门槛,必然引发贯穿效应,所有不适应市场化要求的电力运行、价格制度等旧有的问题和麻烦都暴露出来,而这并不是电力现货市场本身的问题。所以,未来电力交易机构如何独立规范运行,反而取决于电力现货市场建设。如果电力现货市场能够稳定运行,配套的中长期交易机制能够调整到位,容量市场、金融衍生品市场均能有序建设,那么电力交易机构的独立规范运行就会进入新的阶段。”

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